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关于贵阳市社会组织孵化基地建设与发展专题调研报告

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关于贵阳市社会组织孵化基地建设与发展专题调研报告


贵阳市民政局副局长廖昆丽


一、引述

改革开放以来,随着市场经济的迅速发展和政府职能的转型持续推进,公共服务供给出现了多样化、专业化、规范化的普遍需求。政府仍是公共服务的主要供给者,但政府提供的服务是依法、普适、有限的,不能有效满足社会大众的多元化多层次的需求,社会的回应性明显不足。因此,公共服务多样性需求的增长促使政府职能的转变,即由政府提供公共服务和社会事务治理的职能需要向其他社会组织进行转移。此时,我们就会面临两种选择途径:一是采取市场化方式,将公共服务转交予企业组织部门;二是公共服务社会化,将公共服务转交给社会组织供给。然而,企业部门提供公共服务也会遇到困境,即市场失灵。在此背景下,社会组织发挥作用尤为重要。社会组织与营利组织具有明显的区别,社会组织是非营利性的,它所提供的服务具有公共性,承担了大量社会公共事务,是经济社会发展的必然产物和社会群众需求的有效回应,它的发展促进社会和谐和满足社区居民的诉求。

在社会组织发展初期,因自身的力量弱小,这就需要政府的大力扶持和资金投入,社会组织孵化基地就应运而生,为社会组织的发展创造了条件和平台,促使社会组织服务能力的提升。应正确处理政府与社会的关系,激发社会组织的活力,释放民间社会力量参与社会治理,为社会组织营造良好的政策和舆论环境,为社会组织孵化基地的建设与发展提供体制性支持基础,社会组织的建设与发展才会有序性的推进。

就我国而言,国家层面已给予社会组织足够地重视。首先是党的十八大明确提出要加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。十八届三中全会更明确要求要“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系,……适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。……重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。”解放思想观念,加强了对社会组织的认识度;中观层面上,各省市相继出台了发展社会组织的相关政策性文件,有效地推动社会组织的发展和组织能力的建设;微观层面上,各市、区(县)、乡镇(社区)都积极回应群众需求,构建制度机制框架,大力发挥社会组织的社会服务功能,促进社会和谐发展。

从贵阳市社会组织发展实际来看,贵阳市社会组织正处于初级阶段关键时期,面临着巨大的挑战和发展瓶颈。其中,社会组织孵化基地的建设就是一个突出的问题,在运行过程中各种矛盾有待解决。社会组织孵化基地是为社会组织发展提供的一个重要平台,建设和发展好孵化基地对社会组织的健康发展至关重要。所以,研究贵阳市社会组织孵化基地建设与发展的意义十分重要。

本次调研采取问卷调查法、实地访谈法等方法研究贵阳市社会组织孵化基地。调研以深入实地访谈法为主、以问卷调查法为辅,共计发放问卷140份,收回有效问卷135份;访谈的对象主要有社会组织登记机关、业务主管单位、社会组织孵化基地负责人和工作人员、被孵化的社会组织和工作人员,主要内容包括孵化基地建设运行模式和存在的困境以及解决的政策建议、社会组织发展状况和资金来源渠道以及现实的需求和人员薪酬机制、政府和社会组织的关系等方面,以探讨社会组织孵化基地存在的突出问题,并由此提出政策建议。

二、社会组织及其孵化概念辨析

通过实地调研,我们发现社会组织孵化基地相关人员对社会组织和孵化概念不明,理解不清,即何谓社会组织和孵化,这些都没有共识性认识,甚或是有的人员有一定的认知,但是还没有完全达到最好地解读它们的高度,这势必导致思想观念的混乱,以严重束缚人们的行动。所以,明确二者的概念有助于行动的发挥,在思想观念上解除人员们的困惑,厘清思路,明确方向。

(一)社会组织

社会组织的称谓具有各种名目,如非营利组织、非政府组织、志愿组织、第三部门、慈善组织、草根组织等,尽管其称谓不同,但是它们的内涵基本一致。我国则使用社会组织的称谓。2006年,十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》首次提出了“社会组织”概念。2007年,民政部门决定正式使用“社会组织"这一概念以便进行规范化、专业化和统一性的管理。依据民政部门的登记类型看,社会组织分为民办非企业单位、社会团体和基金会。基于此,社会组织是现代社会的基层组织,它属于非政府、非经济组织性质的社会团体、民办非企业、基金会等,是独立于政府和企业之外的重要社会力量,在社会建设和管理中具有不可替代的作用。

(二)社会组织孵化基地

孵化基地也被称之为孵化器,最早是运用于企业部门的,即为了培训新生企业,它试图创造一些条件训练、支持和发展一些有潜力的企业和企业家。社会组织孵化基地是借鉴企业孵化器而形成的一个应用于社会组织领域的概念。社会组织孵化基地也有多种称谓,如“支持型社会组织”、“社会组织培育中心”、“枢纽型社会组织”等,它们只是强调了这类组织在某个方面的侧重点,其真正的内涵基本一致,即社会组织孵化基地是为初创期的社会组织提供资源和服务。因此,社会组织孵化基地的界定应该采用一个广泛的、基于功能性的标准,只要以社会组织为服务对象,并对其提供支持和服务的机构和项目等都可以纳入社会组织孵化基地范畴。

三、全市社会组织孵化基地分析

(一)贵阳市推动社会组织孵化基地的政策的出台背景与过程、政策预期

1、政策出台的背景及过程

党的十八大提出加强和创新社会管理。改进政府提供公共服务方式,引导社会组织健康有序发展,充分发挥群众参与社会管理的基础作用。之后,十八届三中全会明确提出激发社会组织活力。“正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。”以上从国家治理层面对社会组织予以高度重视,为社会组织发展提供了良好的政策背景,促使社会组织在提供公共服务中发挥优势,协同参与社会治理,实现社会的和谐发展。

结合实际情况,贵阳市在充分学习和领会上级文件精神的基础上,相继推出了一系列为推动社会组织发展的政策举措,为社会组织发展提供政策支撑,如《关于加强和创新社会组织登记和管理工作的意见》、《关于加强和创新社会管理工作的实施意见》以及《贵阳市支持社会组织参与社会服务项目实施方案》等,除了市一级的规章制度以外,贵阳市区(市、县)也相继出台了加快推进社会组织发展的若干实施意见及办法,这为社会组织的培育和发展提供了政策保障。社会组织孵化基地的构架正在逐步完善,功能发挥正在稳步提升,参与服务的供给能力持续提供,总体而言,贵阳市的社会组织建设与发展呈现出良好态势。

2、政策预期

结合上级有关精神和本市的实际情况,贵阳市各级孵化基地都相应地制定了推动社会组织孵化基地建设与发展的各项具体举措,如南明区《关于培育和发展社会组织的意见(试行)》和《南明区对社会组织发展资金支持的试行办法》等,使基地在制度框架下良性运作。从每一项政策实施方案及意见看出,其目的是达到政府与社会组织分开,政府与社会组织或基地协同发展,规范社会组织孵化,增强其系统化建设,加强对社会组织孵化工作的指导,面向社会和社区居民的需求,服务于社会,打造社会组织孵化新模式,并为社会组织发挥作用提供专业化平台,创新社会治理模式,激活社会组织的力量。

1)我市社会组织孵化基地建设与发展的基本内容。贯彻落实市委、市政府关于加大社会组织培育的精神和上级有关的政策,创新措施,简化程序,降低登记准入门槛,实现社会组织快速增加。结合实际情况,对社会组织加大培育、指导、支持力度,整合各类社会资源,拓宽社会组织资源链接渠道,增强社会组织发展能力。完善社会组织孵化基地建设管理各项制度,加大专业人才的培养力度;学习借鉴先进地区社会组织孵化基地建设的成功经验,完善本区域的社会组织孵化基地的评估与监督机制,转变工作方式,从管理向服务转变,提高服务能力;加大对枢纽型社会组织的培育力度,发挥其桥梁作用;加强与各大高校的合作,构建专业智库,完善社会组织人才队伍建设。

2)我市社会组织孵化基地功能发挥。社会组织孵化基地在自身发展的同时,发挥社会作用日渐显现。在慈善和社会救助方面,积极参与扶老助残救孤济困、社会福利和灾害救援,维护了困难群众和弱势群体的合法权益,促进了社会稳定。在社会公益事业方面,主动参与兴办教育、科技、卫生、文化、体育、社会福利、环境保护等事业,提供社会服务。在承接政府转移职能方面,民办非企业单位利用社会资源,扩大社会服务领域,为人民群众提供服务。在服务孵化对象方面,为孵化对象提供后勤保障、业务指导、能力培训等服务,切实履行责任;倾听孵化对象的心声,并充分利用孵化对象的优势完善基地的建设。

(二)我市社会组织孵化基地发展现状分析

1、我市社会组织孵化建设与发展的支持机构概况

贵阳市社会组织孵化基地建设工作于2014年开始启动,截至目前,已发展到11个,共有111家社会组织入壳孵化,其中,市本级7家,云岩区40家,南明区7家,观山湖区9家,乌当区24家,白云区6家,花溪区8家,息烽县7家,修文县3家。贵阳市市级社会组织孵化基地位于贵阳市云岩区大营路120号,隶属市民政局事业单位(贵阳市民政福利事业第四服务中心)利用现有的办公场地、人员、工作经费并结合“三定”方案工作职责筹办。基地坚持“培育公众意识、分享公益理念、创新社会服务、促进社会和谐”的理念,按照“政府扶持、民间运作、专业管理、三方受益”的运作模式和“民政+高校+专业社会组织+基地”的孵化模式,培育和引导社会组织有序参与公益服务和社会管理,充分发挥社会组织在社会协同中的重要作用,激励社会组织和志愿者参与社会建设和公共服务,构建政府管理与社会自治相结合。截至目前,已有13家公益组织入壳孵化,运行的公益项目10余个,覆盖困难群众近万人,基地的作用初步显现。

乌当区、南明区采取与专业性社会组织合作方式运作,乌当区引入贵州社区建设与乡村治理促进会提供专业性、职业化的精准服务,重点培育专业性、公益性社会组织20余家;南明区社会组织发展中心着力培育引领型社工机构和社区共治专业机构,通过支持其发展引领本区专业社会组织发展。此外,在我市地域范围内的几所高校公共管理和社会工作方面的专家团队也是社会组织孵化的重要专业资源,如贵州大学、贵州财经大学、贵州民族大学、贵州师大及贵阳学院等。

根据调研采集的数据,总结绘制表格和图示,以便清晰地反应我市公益性社会组织及其孵化基地的相关情况。

表一:

单位

公益性社会组织数量

孵化基地入驻社会组织数量

市本级

39

7

云岩区

21

40

南明区

17

7

观山湖区

12

9

乌当区

27

24

白云区

15

6

花溪区

21

8

修文县

7

  3 

开阳县

12


息烽县

7

  7 

清镇市

12


总计

190

 111

 图一:

截止目前,贵阳市社会组织共有4260家,登记的社会组织2451家,另有1809家社区社会组织纳入备案。虽然贵阳市社会组织有较大发展,但量少质弱的情况依然突出,公益慈善类社会组织仅占登记总数的7.7%。在孵化基地社会组织数量方面,云岩区首当其冲,达到40个;观山湖区是新建制区,也大力培育了社会组织,其作用和影响力在不断地提升,数量为9个;其它地区的社会组织孵化基地相对较弱,初步基本建成并逐步实现发展。以上成果的取得与我国推行社会组织发展政策密切关联,同时也与我市贯彻落实相关政策和实践情况耦合。整体而言,我市社会组织孵化基地工作处于初建阶段,且发展趋势稳中求进。

2、我市社会组织孵化基地的取得的成效

经过认真的走访调研发现,贵阳市各级各类社会组织孵化基地的规模影响不断壮大,孵化的社会组织在逐步增长,在帮扶社会组织方面取得了较为显著的成效。社会组织孵化基地的规范化建设也在逐步加强,包括市、区两级社会组织孵化基地在管理制度上突显程序化管理,相应地出台了一系列规范性政策,用于搭建基地运行架构,使其合理有序运行。社会组织孵化基地的服务范围和服务能力的有力扩大和提升,满足了社区居民的需求,社会组织孵化基地的认可度提升。社会组织孵化基地的创新在加强,具备了问题导向意识,回应了社会需求。

1)市级社会组织孵化基地成功案例

根据2015年“十件实事”工作要求,市民政局切实加强市级社会组织孵化基地建设工作,全面完成了市级社会组织孵化基地建设工作。

一是加强组织领导,明确工作责任。市民政局领导高度重视政府“十件实事”项目市级社会组织孵化基地建设工作,局长办公会三次专题研究推进措施,并成立了由局党委委员、分管副局长廖昆丽任组长,民间组织执法监察局、民政福利事业第四服务中心相关负责人任副组长,相关同志为成员的市级社会组织孵化基地建设工作领导小组,对基地建设工作任务进行梳理细化,明确了市民政福利事业第四服务中心作为承建主体抓好基地建设的任务目标和工作重点。为使基地建设各项任务落到实处,民政福利事业第四服务中心成立了基地建设和服务保障办公室,切实做到任务分解到人、责任落实到岗,全力推进基地建设工作。

二是推进场地改造,完成硬件建设。领导小组数次深入现场对基地建设工作进行调研和指导,在充分调研的基础上形成了本着厉行节约、资源整合的原则,利用局属单位现有的办公场地改造进行基地建设的工作思路。经局长办公会审议通过“市级社会组织孵化基地工作场所维修改造工作方案”,启动了场地改造维修招投标程序,全程安排监理公司介入,按照市级社会组织孵化基地的要求完成了基地一期、二期场地改造、办公设备添置和场内布置工作。目前,建设完成30间办公用房,房屋面积2300。其中,孵化用房18间,会议室3间,基地自用办公用房9间,可同时容纳入驻组织20家,解决其场地、设施等现实困难并进行规范化建设和能力提升培训。

三是提升工作能力,全面升级转化。贵阳市市级社会组织孵化基地制发了《贵阳市市级社会组织孵化基地管理办法》、《贵阳市市级社会组织孵化基地孵化流程》、《公开征选入驻贵阳市市级社会组织孵化基地组织标准》等机制文件,修改完善了《贵阳市市级社会组织孵化基地入驻协议》、《市级社会组织孵化基地工作业务程序规范》等管理制度,建立市级社会组织孵化基地工作机制和内部管理制度,提升基地运行能力和工作服务水平。

四是积极引导招募,确保入驻质量。通过发布招募通知,经专家评审,遴选出首批社会需求度高、发展前景好、服务潜力大的入壳孵化的贵阳市子燕特殊孩子家长支援中心、贵阳海之源心理咨询服务中心等9家公益慈善类、社会服务类雏形社会组织,解决其场地、设施等现实困难并进行规范化建设和能力提升培训。下步将孵化范围扩展至禁毒戒毒类组织,使公益组织发展、壮大,有序参与到社会服务和社会治理。

五是推动作用发挥,激发组织活力。贵阳市市级社会组织孵化基地还动员入壳组织积极参与《2015年贵阳市支持社会组织参与社会服务项目》申报,通过项目申报、遴选与实施,推动入壳组织能力建设和规范化建设。贵阳市子燕特殊孩子家长支援中心等5家基地入驻组织申报的项目获得立项,入驻组织积极在养老助残、慈善帮困、环境保护、心理疏导、社区服务等涉及民生领域方面开展公益活动,取得了一定的工作成效。如:贵阳市子燕特殊孩子家长支援中心经过“孵化”解决了困扰12年之久的“草根组织”身份,成为中国残联精协孤独症家长服务协会贵州工作站,同时成为西南地区的特殊孩子公益组织协调机构、贵阳海之源心理咨询服务中心与企业合作,开展了多场心理辅导8000余人受益和贵阳筑梦园特殊孩子关爱中心通过孵化积极申报中央、地方财政购买社会组织公共服务项目等等。这些都充分表明入驻基地的社会组织参与社会服务的的能力和作用都得到了提升。

2)区县孵化成果典型案例

a)乌当区在社会组织孵化建设与发展中走在了全市前例,得到了国家和省市的高度重视,成功创建全国首批社会组织建设创新示范区。建议我市区(市)的相关孵化基地向乌当区取经,加强自身的建设,增进相互间的信息共享,协力推动我市社会组织蓬勃发展。在乌当区社会组织孵化基地的推动下,乌当区同心思源助残促进会为56位聋哑学生提供职业培训,为35位聋人集中安置就业,通过开展“心语驿站”、“微笑小屋”和“阳光起航”等活动,进行手语推广,让广大市民了解手语,促进了聋哑人之间的沟通,增进了和谐因素,得到了市民的赞赏。

b)南明区在努力打造枢纽型社会组织方面成果显著。目前,南明区首批认定11个“枢纽型社会组织”,负责对南明区同性质、同类别和同领域已建和筹建社会组织发挥枢纽组织和指导监督作用,值得我市其它孵化基地学习和借鉴。在社会公益事业方面,南明区通过打造枢纽型社会组织平台发挥指导作用,向职工发放了价值6万元的“爱心药品卡”1172张,免费为200余名困难职工和劳模进行了体检,发布就业岗位1500多个,协助600余人就业,接待职工法律咨询400余次,接待来信来访职工100余人,提供法律援助4起,接待心里咨询31人等,这些都满足了社区居民的需求,推进了公益性事务的发展。

c)在承接政府转移职能方面,如乌当区创新蔚蓝社会工作服务社是贵州省第一家专业化、职业化社工机构,自成立以来开展各项活动200余次,10000余人参与,志愿者多达800人,培育社区文体组织23个。它是以“助人自助”为目标,以多样化方式供给社会福利事务,满足了居民的需求。而且在政府与社会组织关系方面,经过访谈发现,相关部门对二者有了清晰的认识,思想观念创新,社会组织承担绝大部分政府转移的职能,在提供服务的同时,自身也得到了发展。再如,观山湖区的“友邻之家”服务模式是在区委、社会组织服务中心的支持下,与多家社区服务中心共同摸索出了“可持续社区服务”的理念,开发出了“友邻之家”社区居家养老托幼为主体的集成服务模式,持续性拓展服务领域。这一模式立足于当地的实际,并以重点人群为服务对象,不断发现社区居民的需求。建议我市其他基地仿效其做法,以提升基地的职能发挥。

d)在服务会员方面,乌当区生态农耕市集组织组织农民、种植户、养殖户赶集38场,销售产品250万元,参与人数67000多人次,成为贵州本土推动有机农业发展的社会影响最大的社会组织,有效地发挥了服务功能。再者,息烽县结合区域实际,突出重点,大力发展农村专业经济协会,息烽县以“以民为本,为民解困”的工作宗旨,不断创新服务方式,落实富民政策,按照“培养专业经济协会,扶持规模协会”循序渐进,取得了显著效果。该协会(农村专业经济协会)明确工作目标,根据实际,贯彻落实政策,实现了政策预期。建议我市域内的孵化基地深入学习,满足民众的要求,提升社会组织服务能力。

3、我市社会组织孵化基地存在的不足

虽然近年来我市社会组织孵化基地建设较快,但与国内外先进城市相比,在社会组织的培育、发展和作用发挥上还处于初创阶段,与社会发展的需要、人民群众和社会组织的需求还不相适应,主要表现在:

1)社会认识模糊,投入热情不高

一些部门对社会组织的性质、地位和作用没有充分认识,对社会组织培育和孵化基地的重要功能认识不到位。存在重硬件轻软件,重面子轻里子,只求看到过不求办得好的情况;公众对社会组织知晓率不高且认同度有限,公众在遇到困难和问题时多向政府寻求帮助,较少考虑求助于社会组织,社会组织的公众印象不容乐观;媒体对社会组织孵化基地的宣传力度不大,孵化基地自身也未充分利用现代化信息手段加强相关报道和宣传,影响了社会组织成员和从业人员的工作激情,对参与社会组织孵化和服务社会期许不强。

2)社会组织孵化机制缺乏整合,管理力量薄弱

目前,贵阳市从事社会组织管理的专职工作人员仅有6人,除贵阳市民政局内设的民间组织管理处和乌当区民政局有少量的专职人员外,其余各区(市、县)管理人员基本为兼职人员,没有做到人事匹配和专人专管。登记管理人员应付登记管理日常事务已是捉襟见肘,社会组织培育发展、细化服务、政策创造有心无力。除市本级和乌当区外,其余各区县对孵化基地有效指导、监督、激励和协调机制尚未建立。孵化基地的管理没有真正实现“谁主管,谁负责”,群工委与民政部门对于孵化基地的工作职能职责亟需厘清。一方面,缺乏统一协调和领导的机构,管理力量薄弱;另一方面,部分业务主管单位未能尽到业务指导的职责。此外,由于缺乏社会组织管理信息化工作平台,存在情况反映不及时、不全面的问题。此外被孵化社会组织对税收政策反应极其强烈,普遍反映在税收优惠上,对社会组织尤其是公益组织和社区服务类组织的支持力度严重不足。专业性社会组织行业管理与自律工作急需开展,公益、志愿组织的社会参与监管机制还有待继续推动。

3)社会组织孵化基地经费来源渠道狭窄

社会组织孵化基地的主要从行政性经费资助、社会捐赠等方面获取,但是由于刚入孵化基地的社会组织仅只有生存能力,加之,孵化基地自身的资源汲取能力薄弱,所以入壳组织存活情况堪忧;经调查发现,在财政部门的经费预算中,目前除市级和乌当区财政在民政经费中有少量经费预算,其余各区(县)还没有列支社会组织的专项资金。此外,社会组织孵化基地运行发展的社会资金投入渠道也未打开,严重依赖政府的资助,难以形成有效的内生发展机制。

4)社会组织孵化基地的能力和规范化建设功能亟需加强

社会组织能力和规范化建设对于组织发展有着至关重要的作用,是社会组织区别于一般人群集合的重要标志,是判定一个社会组织成熟与否、优劣如何的重要标准,也是社会组织培育孵化中难度最大的环节。对于成长中的被孵化社会组织来说,由于没有更多地经验可以借鉴,亟需专业团队进行社会组织能力和规范化建设的培育引导。目前我市社会组织基地工作人员普遍缺乏专业能力,承担和发挥孵化功能力不能及,导致社会组织孵化基地对于自己的发展方向认识不清,工作方法落实、作用发挥有限,难以有效服务被孵化社会组织,引入专业团队开展能力孵化服务十分亟需。

5)社会组织孵化基地的社会支持基础还较薄弱

根据调查结果分析,社会组织孵化基地认同度与参与度不高,既缺乏社会资源动员能力和专业管理人员以及专职服务团队。绝大部分市民不了解社会组织孵化基地,不清楚本区域内的社会组织,没有参与过社会组织孵化基地推动的社会公益行动。整个贵阳市只有少数几家企业的公益活动同专业性社会组织合作,社会组织面临着合法化的身份危机,也就是说合法身份存疑,依然是政府占据主导的作用,社会组织只是处于辅助性角色,政府与社会的关系没有真正地理顺;此外,税收优惠机制没有完全建立,大多的捐赠都流向了政府部门的一些领域,以致于孵化基地获取资源的能够降低,严重束缚了社会组织孵化基地的发展。

6)社会组织孵化基地存在行政人员主导和专业人才流失

目前,贵阳市社会组织孵化基地中,存在着行政人员成为主导力量的现象,即是说由行政人员担任主要负责人,或者通过各种渠道进行挂职以及兼职现象大有存在,行政化倾向严重,带有明显的政府业务转嫁社会组织孵化基地的情形。此外由于社会组织孵化基地的待遇不高,不仅招聘不到合适的人才,而且即便有专门的人才被招纳进入,但是由于薪酬太低,这就很难留住专业人才,因此人员的流失率比例较高。

7)社会组织孵化基地相关项目审批制度有待完善

在贵阳市各类社会组织孵化基地中,由于各基地所处的阶段不同,有初创期、成长期和成熟期之分。处于成熟期的组织因组织自身已经发展的很成熟,是被作为示范组织引进到社区中的,如乌当区就是这类的典型,这类组织的项目经费申请相对较容易。而处在初创期和成长期的孵化基地在申请项目就会有许多限制性条件,如观山湖区,致使项目的申请、审批以及管理都极其的困难。因此,在这一方面相关部门应该尽力完善法规制度的建设,为项目的效应提供政策制度环境,简化项目各类程序和条件,促进孵化基地发展。

四、政策建议

当前,我市社会建设和社会治理创新工作推进正处在一个关键时期。国内外经验表明,社会组织既是反映诉求、服务公众、规范行为的重要载体,也是公众实现有序参与公共生活的重要途径,同时还是市民自我约束机制的重要推进力量。因此,我们必须将培育和发展社会组织孵化基地作为当前和今后一个时期我市社会建设和创新社会治理工作的重要内容,加大扶持力度,推进体制机制创新,着力构建与我市经济社会发展水平相适应,数量足够、布局合理、结构优化、功能到位、作用明显的社会组织体系,发挥孵化基地的积极作用,激活社会组织力量,推动社会建设,创新社会治理,建立市民及各种社会力量参与社会治理创新工作,注重社会协同,重视公众参与度。为此,特提出以下建议。

(一)转变思想观念,切实落实社会组织培育和发展政策

建设和发展社会组织对基层政府而言是新的工作挑战,从党的十八届三中全会提出的“解放和激活社会发展活力”,“激活社会组织的活力”的要求来着力推进社会治理创新研究,在社会组织发展理论、社会组织身份认同上探索;而且要认真梳理其它地区社会组织孵化基地实施政策的先进经验,以为全市社会组织孵化推进工作提供系统性经验支持。在充分认识社会组织的基础上,还要把已出台的相关政策落实,促使思想观念转变,正确认识社会组织孵化基地和政策执行力的重要性。

1、加大宣传力度,创新思想观念

将社会组织孵化基地与公益活动和社会治理创新工作结合起来,广泛利用各种媒介、各种渠道、各种形式宣传社会组织孵化基地对我市发展社会组织建设和社会治理创新工作推动的重要性,以扭转人们的错误认识和先入为主的倾向,促使社会真正认知孵化的重要性以及理解何谓社会组织和社会组织孵化,让他们了解并支持其孵化工作。同时,市级媒体还可以专门开设与社会组织孵化基地相关的栏目,户外广告位要预留社会组织及公益慈善事业的宣传空间,全方位、多角度地推进社会组织孵化基地的宣传工作。

2、建立健全智库机构,发挥专家团队力量

将智库机构的建设社会化,以政府购买服务的方式,支持智库机构邀集政治学、社会学、管理学和法学等学科的专业人员以及社会组织实践领域的专家学者,针对社会组织政策实施过程中的各级各类问题进行专项研究,在理论、方法和路径建设上实现较大突破。同时,要继续发挥已有的专家团队力量,适时建立基于现实问题导向的新型专家智力支撑,使之与已有的智库形成良性的互动,共同为社会组织的建设与发展提供信息咨询、政策举措和决策方法,为我市社会组织发展提供重要的智力支持和研究力量,打造一批具有丰富的实战精神的有特色的社会组织建设与发展团队,助推孵化基地取得重大成效。

(二)建立健全制度环境,保障社会组织孵化基地良性运作

完善的制度机制对于社会组织孵化基地的运作起着不可或缺的作用,它的建立能够为基地运行提高政治支撑,能够得到身份的认同,即合法性;而且制度也是基地规范化、专业化和职业化的有效需求,它是总体性指导原则,有利于基地在制度框架内理性运行,为基地的功能发挥营造法规制度环境。

1、健全组织制度体系

完善社会组织管理法律法规体系,从法律层面明确社会组织孵化基地的性质、地位、职能,设立条件、审批程序、运行机制等,构建统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体系。健全社会组织管理规章,对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止,解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。

2、制定分类扶持办法

社会组织孵化基地要及时对进入基地的社会组织进行分门别类,摸清各种社会组织的性质,并以此为依据实施分类支持制度,尤其应加强慈善组织、志愿服务等公益性社会组织支持,制定专门的培育发展和监督管理制度,有力维护公益性社会组织和服务对象的合法权益。当然,其他类型的社会组织也必须尽快制定扶持机制,使其能够进行程序化管理,提高服务的能力。

3、健全服务保障机制

建立健全针对孵化基地的社会组织和基地人员的服务保障制度政策。一是政府转移职能、政府购买服务、政府奖励、补贴等扶持政策;二是从业人员工资福利、保险、人才市场、培训体系等保障制度;三是登记管理、执法监察、财务管理、评比表彰等管理制度。

(三)加大对社会组织孵化基地的扶持力度

在社会组织发展之初,采取税收优惠、财政拨款、购买服务等方式加以扶持,是许多国内外城市的普遍做法。因此,要立足于社区群众的需求,尽快制定我市培育发展社会组织孵化基地的扶持实施方案,实现扶持的制度化、规范化和系统化,发挥孵化基地的培育效益。

1、加大财政扶持力度,设立社会组织孵化专项资金或基金会

专项资金是为了有效保障孵化基地正常运转的有力措施,必须实行专项管理,建立专项资金库,专款专用并以财政资金为发起基金探索设立社会组织培育发展公募基金会,畅通社会资金推动社会组织发展的投入渠道;制定社会组织设立导向目录、对社会组织发展提供资金扶持的实施办法等措施,通过开办扶持、以奖代补、专项扶持等方式,大力扶持公益服务类、社会事务类、文化体育类、慈善救济类、社区维权类等社会组织。

2、实施税收优惠政策,提高社会组织孵化效用

规范开展公益性社会团体捐赠税前扣除资格认定工作,保护捐赠人的合法权益,营造公益捐赠的良好社会氛围。全面开展社会组织税务登记工作,按规定赋予其非营利组织免税资格。在加强税收监管的同时,切实保障公益性社会组织在会费收取、政府委托培训等项目上税收减免。科学制定公益性民办非企业单位的税收优惠政策,扩大社会组织税收优惠的种类和范围。

3、完善政府购买服务制度

制定公共财政购买公共服务目录,建立健全以项目为导向的政府购买服务机制。鼓励政府部门向孵化基地入壳或培育的社会组织购买服务,购买服务的费用应当列入有关部门年度预算。采取“政府出资、合同管理、评估兑现”的契约方式,加强购买服务的契约化管理。积极探索政府外包、公益创投等新方法,提高公共服务绩效。

(四)强化对社会组织孵化基地的监管

培育和监管是建设和发展社会组织的两个方面,缺一不可。从我市社会组织发展的实际出发,进一步加强制度建设,强化依法监管,提高各类社会组织自律性和诚信度,确保其健康发展。

1、加强登记管理队伍建设

针对目前登记管理机关力量薄弱和区(市、县)登记管理机构不健全的现状,建议切实加强登记管理机构尤其是区(市、县)机构建设,实事求是的调整社会组织登记管理机关编制,充实登记管理力量,解决人员队伍的数量和质量,为监督发挥建设性的作用。

2、健全内部治理结构和管理制度

引导社会组织孵化基地建立以章程为核心的内部治理结构和管理制度,推动社会组织孵化内部治理程序化,按照规章制度办事,规范管理行为。指导社会组织建立健全权责明晰、运转协调、制衡有效的法人治理结构。推进社会组织孵化基地公信力建设,建立健全规范运作、诚信执业、信息公开、奖励惩戒、自律保障等机制。

3、完善综合监管机制

完善社会组织执法监察制度,健全监控网络和预警体系,依法查处社会组织孵化基地违法行为。进一步畅通群众投诉、举报渠道,健全公众投诉受理机制,依法保护捐赠人、受助人及其他利益相关人的合法权益。

4、健全信息披露机制

打造统一规范、严格透明的信息披露网络平台,将信息披露贯穿于社会组织自律、社会监督和行政监管,确保社会组织孵化基地透明、高效、规范运行和健康可持续发展。发挥新闻媒体的宣传监督作用,大力宣传孵化基地的诚信典型,营造社会组织孵化基地健康有序的发展氛围。

(五)实行政社分开,推动孵化基地社会化运作

长期以来,我国政府与社会的关系都没有很好地厘清,以致于导致强政府,弱社会现象,社会的职能被政府挤压,其生存空间较狭小,社会组织的作用没有得到足够的重视。然而政府职能也没有人们预想的那样发挥了巨大的功能,反而由于人员臃肿和官僚主义作风盛行,政府的公信力大打折扣,因此,实行政社分开,对于政府和社会组织都是意义重大的。

1、要转变思想观念,把政府公共服务职能通过各种渠道转移至社会组织,并且要与社会组织合作提供公共产品。

2、社会组织要敢于承接政府转移的职能,通过自身的优势,为社区和群众服务。

3、业务主管部门要整合资源,打破部门阻隔,权衡部门间的利益,通过协商等形式为社会组织孵化基地供给资源,促进其健康发展,为社会组织的培育提供良好平台。

(六)加强社会组织人才队伍建设

在实地调研中,我们发现除了资金是最大的困难之外,还有社会工作人才的严重缺乏,这些都是制约我市社会组织孵化基地发展的重要因素。因此,必须高度重视社会组织人才队伍建设,切实转变人才参差不齐的局面,提高社会组织人员专业化、职业化水平。

1、摸清全市社会组织人才的需求状况,把社会组织人才队伍纳入全市人才队伍体系;要进行顶层设计,作出人才需求计划,建立与社会组织发展需要相适应的人才队伍。

2、创新人才培养开发培训、选拔任用、激励保障机制,吸引高级专业人才到基地工作,组建社会组织的专职骨干队伍;适当增加社会组织成员在相关政策制定中的参与比例,吸纳基层人员的创新建议,激发人员的积极性和创造性。

3、建立社会组织孵化基地培训制度,支持专业性、有经验的社会组织孵化基地建立社会组织专职人员实训基金,支持其与大专院校等合作为社会组织孵化基地提供定向培训,提升人才队伍的素质和业务工作技能。

4、建立健全薪酬制度,提高人员的福利水平。一是要根据经济社会的发展水平,适时修订工资制度,以便人员能够得到有效的保障;二是借鉴其他部门的薪酬规章,以完善社会组织机构的薪资机构,以留住优秀人才;三是建立激励机制和弹性工资制度,以奖励能力突出的人员,起到示范作用,激发人们的工作热情,以能够全身心的投入社会组织的工作中,助推我市社会组织孵化基地工作步入新阶段。

(七)推进社会组织孵化基地制度化和规范化建设

社会组织孵化基地要想发展壮大,成为能够影响社会组织培育的重要力量,最首要的问题就是要规范自己的组织管理制度,使社会组织走上一条规范、长远、有发展前途的道路。

1、加强社会组织孵化基地自我管理的能力,学会制定适合于组织发展的各项管理制度,如运行管理规则、人事管理制度、经费管理制度等。

2、明确组织未来的发展方向。一是明确基地的使命和愿景,制定出基地章程,包括业务方向、业务范围和核心团队结构,确定组织的法人代表,同时还要明确了解组织将承担的风险;二是成立理事会,制定议事规则、开会的频率和方式,形成最终的决议;三是核心团队的建立,要选拔有社会工作资格的专业社会工作人员,以及要建立志愿者管理机制;四是需要明确组织的财务制度,明确财务运营的原则、管理及分配。

3、要发挥政府和社会的监督作用,社会组织孵化基地通过接受监督,进一步规范自身的组织运行过程;要加强社会组织孵化基地自我监督机制,建立组织内部的权力监督与制约机制,最终实现其稳定运行。

(八)完善项目资金的相关制度,增强规范化管理

从调查数据收集的资料整理来看,社会组织孵化基地的经费来源主要是政府财政资助,辅之以其他性质的资金收集渠道。经费来源有以下几种情况:直接受政府财政资助(其中包括政府直接的财政扶持和以项目经费的形式资助)、接受社会捐赠、会员费以及有偿服务费用等。但是基地在运行中严重依靠政府的财政资助以及项目经费的资助,所以,在项目制度方面有序亟待完善的地方,包括项目申请、项目审批和项目资金管理。

1、鼓励社会组织孵化基地在服务过程中拓宽资金来源渠道,要树立自我造血的观念,增加基地筹款的能力。

2、加大政府的政策支持,鼓励企业等社会力量为社会组孵化基地进行捐赠,政府部门为社会组织营造宽松的生存环境。简化资金审批手续,及时拨付项目活动经费,保障社区社会组织的顺利运行。

3、社会组织孵化基地要加强与政府部门沟通,对活动理性的设计,达到为社会组织提供专业化服务,同时将自己的想法有效地传达给政府主管部门,与政府部门建立健康和谐的工作关系。

4、加强资金规范管理。一是要社会组织孵化基地对规范自己的资金管理和使用情况引起高度重视,警惕由于账务不清、使用不当所导致的制约组织发展的后果;二是政府相关部门对于基地在资金方面的使用情况,制定一个明确清晰的统一使用规范,实施一体化管理;三是评估机构应制定规范组织的资金管理制度,建议基地将每年的经费使用情况对社会进行公示,起到社会监督的作用。


    
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