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健全贵州防灾减灾救灾体系 切实保障和改善民生

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一、防灾减灾救灾工作的需求

党中央、国务院高度重视防灾减灾,将其纳入建设中国特色社会主义“四个全面”战略布局,中共中央、国务院印发《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》以及国家综合防灾减灾规划(2016-2020年),明确了新时代防灾减灾救灾工作的新定位、新理念和新要求,为体制机制改革提出了一系列新举措。

贵州自然灾害频发、多发、损失重,是全国自然灾害较重的省份之一。因灾致贫、返贫等问题尤为突出。当前,全省正处在决胜脱贫攻坚、同步全面小康的关键时期。总结防灾减灾救灾体系存在的问题,并强化基层基础灾害风险防范,健全防灾减灾救灾体系,全面提升防灾减灾救灾能力,以保证全省经济社会平稳快速发展,筑牢保障和改善民生防线。

二、贵州历史灾损概况

贵州地形以高原山地、丘陵和盆地为主(见图1) ,喀斯特地貌占全省面积的61.9%。山体断层发育复杂,共有5大断层:娅都——紫云深断裂、松挑——独山深断层、开远——平塘隐伏深断层、黔中深断裂和威宁石门坎断裂。全省的平均坡度17.8度,森林破坏、滑坡、泥石流时有发生,全省地质灾害点达3万多个,直接影响人类生存的有3千多个。气候方面,贵州属亚热带湿润季风气候,大部分地区气候温和湿润、雨热同期。降雨主要集中在5至10月,有明显的丰水期及枯水期。

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图1 贵州地势图 (来源:贵州省国土资源厅网站)


由于独特的地理、气候环境,贵州自然灾害呈现以下显著特点:

1.多样性。冰雹、洪涝、干旱、大雾、雷电、滑坡、泥石流、坍塌、地裂、病虫害等十余种致灾因子。

2.普遍性。每年都有灾害事件。全省9个市(州)88个县(市、区),几乎都涉及多灾种,其中以旱灾、洪涝、地质灾害最为频繁。

3.区域性。洪涝灾害主要发生在乌江、赤水河、清水河、都柳江、红河水低洼河谷两岸;多旱少雨常见于毕节。冰雹灾害通常由东部的沿河、德江、务川、道真向遵义、桐梓至开阳、清镇、惠水、长顺、平坝、织金、大方、六枝、册亨、望谟、安龙等县市延伸。

4.频率高。从近年来情况分析,各种灾害平均每两周发生1次,每年平均超100次,远远高于全国每年平均19次。

5.多灾种形成灾害链。主要灾害链有:暴雨洪涝—滑坡;暴雨洪涝—泥石流;暴雨洪涝—崩塌;暴雨洪涝—泥石流—水土流失等。多灾种和灾害链现象往往导致灾害损失强度大大超过其各单一致灾因子的总和。

6.灾害程度深。一般年份,自然灾害给全省造成直接经济损失在70亿元左右,重灾年份超过200亿元。

表1 2006年至2015年贵州省自然灾害损失统计表

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本文以2006-2016年贵州省自然灾害统计数据(如表1)为基础,选取受灾人口、损坏房屋间数、农作物受灾面积和直接经济损失四大类指标,正规化后赋予等权重,计算贵州省受灾指数,如图2所示。

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图2 贵州省2006-2016年受灾指数图

由图2可见,2006-2016年间,贵州受灾指数年际变动较大,但总体呈下降趋势,说明防灾减灾救灾工作取得了一定成效。但由于总体防灾能力较弱导致受灾严重情况反复出现。

在各产业中,农业在全省经济发展中占据支柱地位。但近年来,因灾所致农业直接经济损失惨重,特别是2008年低温凝冻、2011年大旱和2014年洪涝灾害(如图3)。加之农村地区教育资源、物质资源和财力资源相对匮乏,农业基础设施较为薄弱,从而使得农村地区的农民具有更高的脆弱性。在今后的综合防范体系中,应把农业减灾作为工作的重要一环。

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图3 贵州2006-2016年因灾直接经济损失与农业直接经济损失


三、贵州灾害管理体系的现有问题

(一)防灾减灾救灾法规制度不完善

1.法规制度体系不健全。自然灾害紧急状态立法尚未健全,缺乏适用于各类突发事件引起的紧急状态的法律规范。

2.综合协调机制缺失。现行防灾减灾救灾管理体制是以部门牵头为主导的分类协调机构设置,表面上看防灾减灾救灾实现了全覆盖,但由于各协调机构间业务不同、侧重点不同,导致防灾减灾救灾统筹协调推进的整体性缺失,难以发挥常态性统筹协调作用。

(二)宣传教育和人才队伍体系建设滞后。

1.防灾减灾意识不强。部分领导防灾减灾意识缺失,以防为主的意识淡薄。一些地方不能正确处理眼前利益与长远利益、自身利益与社会公众利益的关系,缺乏长远规划和近期目标,人为加剧自然环境的恶化。

2.专业应急队伍有待加强。灾害教育始终未能成为学校教育的必修内容,社会组织与社会服务不发达,更无专业从事防灾减灾的专业社工,安全教育一直存在着淡化的倾向。专业性不强,专业人才匮乏,应急专业队伍数量不足,基层队伍人员专业培训演练基础条件欠缺。

3.宣传教育活动不足。一是非常态化。包括“防灾减灾日”、“国际减灾日”、“消防日”、“中小学生安全教育日”等活动往往形式多于实质内容,效果有限。二是缺乏系统性。灾害知识宣传与防灾技能教育很少考虑系统性与循序渐进。三是基础十分薄弱。许多可以避免的突发事件与人为灾害由于灾害意识淡薄酿成。

(三)灾害保障体系尚存薄弱环节

1.防灾减灾工程体系建设严重滞后。应急科技整体水平不高,科技研发支撑能力不足,专业人才匮乏。应急平台、信息管理、资源管理、装备配置、能力评估和灾情评估等缺乏标准规范。尚未建立起强有效的减灾科技支撑体系。缺乏灾害学科专业设置,灾害科研资金投入不足。

2.财政、金融、保险等政策体系不健全。防灾减灾救灾资金来源仍然依靠政府单一投入为主,金融产品及其衍生品如政府贴息贷款、无息贷款等在防灾减灾救灾领域处于空白状态。

3.保障工作责任制落实的督查体系不完备。涉灾部门制度和机制建设重点以各自主要业务加以强化,造成部门或成员单位会议多,甚至重复部署重复安排的现象,效率不高,行政资源浪费严重。

(四)社会力量参与防灾减灾救灾工作体系尚未真正建立

1.社会力量参与渠道不畅通。长期以来,防灾减灾救灾尤其是重特大自然灾害的救灾救助均是以政府全面负责为主,社会力量参与程度较低。据统计,贵州现有登记在册的各类协会、商会8000余家,有较强专业性的如救援协会等达30余家。但由于政策法规、协调机制、服务平台、管理办法不够健全,还无法形成优势互补、协同配合的防灾减灾救灾总格局。

2.民间救援组织亟待规范与引导。如何进一步提高民间救援组织专业技能,助其迅速成长,形成合力,汇聚力量,成为亟须破解的问题。

四、健全贵州防灾减灾救灾管理体系的建议

基于调研分析,亟需正确认识人与自然的关系,应从法规制度体系、工程建设、保障体系、社会力量参与和督查体系五个层面出发提升综合风险防范能力(如图4)。

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图4 贵州综合风险防范体系建设关键措施

(一)完善政策法规体系

1.完善防灾减灾法规规章。完善灾害监测预警、紧急救援、转移安置、救灾救助、恢复重建等环节法律规章。修订完善救灾应急预案。

2.健全防灾减灾救灾体制机制。在已经成立省、市、县三级减灾委的基础上,加快形成统一指挥、综合协调、权责明确的管理体制。推进防灾减灾法律法规体系,加快减灾救灾法制体系。完善自然灾害监测预警预报和群防群测机制,加快形成资源统筹、信息共享、协同联动的运行机制,建立健全灾害应急指挥调度平台,增强应急通信和信息保障能力,形成省市县三级灾害应急救助体系。

(二)加强防灾救灾工程体系

1.加强自然灾害监测预警与风险管理能力建设。加强各类灾害监测和发布机制,开展自然灾害风险与减灾能力调查,健全灾害风险数据库。健全灾害风险管理的标准、规范、评价指标体系和技术体系。建立重大项目综合灾害风险评价制度。配合国家自然灾害综合评估业务平台建设,为各级政府提供科学决策依据。

2.加强自然灾害应急处置和恢复重建能力建设。建立跨部门、跨行业的救灾应急联动机制。完善应急响应启动标准,细化应对工作流程,将减灾安居工程纳入民生工程,整合灾后重建补助、农房灾害保险理赔资金以及危房改造、地质灾害搬迁、易地扶贫搬迁等资金,实施灾害综合治理搬迁避让工程。

3.加强工程防灾减灾能力建设。加强防汛抗旱、防震抗震、防寒抗冻等骨干工程建设,推广安全校舍和安全医院工程建设,加快实施生态移民、地质灾害隐患点治理等搬迁避让工程,实施公共设施安全加固工程。

4.加强自然灾害综合信息服务能力建设。围绕贵州大数据战略行动,依托“互联网+”、卫星、航空和数字地球等技术,推动“防灾减灾云”建设,打造自然灾害应急调度指挥应用平台。完善省、市、县三级救灾应急指挥系统。

5.加强基层防灾减灾能力建设。开展社区灾害风险识别和评估、基层自然灾害应急准备认证。编制社区灾害风险图和应急预案,加强防灾减灾救灾预案演练。推进基层综合减灾示范社区、示范街道和示范县创建工作。

(三)加强保障体系建设

1.加强防灾减灾救灾科普宣传。将灾害教育纳入国民教育,加强组织管理者安全教育,立足社区推广社会化的灾害教育,宣传防灾减灾知识、培养风险意识。

2.加强防灾减灾人才队伍建设。形成以防灾减灾管理和专业人才队伍为骨干力量,以各类灾害应急救援队伍为突击力量,以防灾减灾社会工作者和志愿者队伍为辅助力量的防灾减灾人才队伍。加强基层灾害信息员队伍建设。

3.健全防灾减灾资金物资保障机制。明确各级政府防灾减灾救灾经费分担机制,积极争取中央支持,建立以政府投入为主、鼓励社会资源参与的多渠道筹集机制。完善救灾物资储备体系, 提高技术装备水平,落实救灾物资协议代储机制,规范和引导救灾捐赠工作。

4.健全自然灾害救助物资储备体系。加快自然灾害救助物资储备体系建设工程,合理规划建设市、县级救灾物资储备库,多灾易灾乡(镇)、城乡社区救灾物资储备点(室),形成“中央—省—市—县—乡”五级救灾物资储备体系。

(四)完善社会力量参与防灾减灾救灾工作机制

1.充分发挥社会力量作用。坚持以政府为主,加快健全防灾减灾救灾社会参与机制,积极支持引导社会力量有序参与减灾救灾。

2.积极引导支持社会力量、市场机制参与防灾减灾。建立社会力量、市场参与防灾减灾救灾机制和协作平台。研究制定社会力量参与减灾救灾所发生的物资及装备损耗、人身保险等费用补助政策。支持贵州省减灾中心建设贵州省社会组织参与防灾减灾综合服务平台。

(五)完善防灾减灾救灾督查工作体系

1.健全信息公开机制。资金、物资的使用应坚持信息公开。通过信息化平台建设,明确救灾资金款项、受助对象身份,有效防止克扣、冒领等现象。

2.完善审计评估机制。全面加强审计工作,委托专业评估机构就灾后重建项目进行独立效益评估,及时向社会公布评估报告,完善灾后重建项目模式设计及实施方式。

3.健全投诉举报机制。建立灾后重建工作投诉处理机构,公布投诉举报渠道,严格保护投诉举报人的合法权益,坚决严肃处理打击报复投诉人、举报人的行为,使赈灾及灾后重建工作始终置于群众的有效监督之下。

4.完善激励惩处机制。对工作认真负责、成效突出的人员和机构予以表彰奖励,对违规违纪行为进行严肃处理,采取立法形式。

5.完善责任追究机制。建立重大工程项目建设防灾减灾责任追究制度,对项目全寿命阶段进行监察评估。将重大工程项目建设防灾减灾责任纳入地方政府职责范围,严格落实重大工程项目规划设计、建设管理、维护运营等各个环节的抗灾设防标准。

五、结论

防灾减灾救灾工作事关群众安全,是公共安全体系建设的重要内容,也是保障与改善民生的重要任务。灾害问题也是制约贵州经济发展、导致许多地区难以脱贫的重要原因。

目前,国家已将防灾减灾纳入建设中国特色社会主义“四个全面”战略布局,明确了新时代防灾减灾救灾工作的新定位、新理念和新要求,对体制机制改革提出了一系列新举措。当前贵州的脱贫攻坚战已经进入冲刺阶段,必须把“大救灾”与“大扶贫”、“大数据”战略同等高度,进一步增强忧患意识和责任意识,高度重视防灾减灾救灾工作,建立健全领导体制,继续健全完善灾害管理体系,加强综合防灾减灾制度、基础设施和人才队伍建设,强化防灾减灾救灾宣传,增强全民防灾减灾意识,提升抵御自然灾害的综合防范能力。

(作者 李宇均 贵州省减灾中心主任)


    
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