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试论乡村振兴战略的法治保障

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要:

摘要:实施乡村振兴战略是党的十九大作出的战略部署,是继统筹城乡发展、建设社会主义新农村之后,在农业农村发展理论和实践上的又一重大飞跃,是新时代农业农村工作的总纲领和中心任务,也是解决“三农”问题、全面激发农村发展活力的重大行动,它将引领新时代农村改革发展加速前行。我们作为新时代建设的实施者,将如何用法治手段来保障乡村振兴战略健康有序推进和发展,成为摆在我们面前的重要课题。本文旨在围绕这个主题提出推行乡村振兴战略的几点法治保障意见,为推动振兴乡村战略提供理论参考。

关键词:乡村振兴战略;法治保障


党的十九大报告提出,坚定实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略。其中,实施乡村振兴战略是继统筹城乡发展、建设社会主义新农村之后,在农业农村发展理论和实践上的又一重大飞跃,是新时代农业农村工作的总纲领和中心任务,也是解决“三农”问题、全面激发农村发展活力的重大行动。我们作为新时代建设的实施者,将如何用法治手段来保障乡村振兴战略健康有序推进和发展,成为摆在我们面前的重要使命和课题。

一、乡村振兴战略与法治保障的基本内涵与关系

(一)乡村振兴战略的基本内涵

乡村振兴战略的提出,意味着中央对乡村的发展寄予了前所未有的重视,意味着农村发展战略提高到了史无先例的战略高度。该战略中的关键词之一是“振兴”,区域是乡村。纵观中央提出的区域发展战略中,迄今为止,仅有“振兴东北老工业基地”用了这个词。所谓的振兴,现代汉语词典解释为“振发兴举,增强活力”。清朝刘大櫆《江西吉南赣道副使方君墓志铭》:“君所至以振兴学校为务。”则有“使发展、兴盛”之意。十九大报告阐述的振兴,决不仅仅是解决贫困的问题,这一新的重要论述丰富了乡村发展的基本内涵,是与扶贫和全面建设小康社会是有联系的,是精准扶贫、全面建成小康社会战略的承接。乡村振兴战略具体表现在:发展理论上,要改变城市偏向农村的发展思维,坚持农业农村优先发展,实现城乡融合发展。总体要求是,产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。产业发展方面,既要加快推进农业农村现代化,又要努力将小农户与现代农业发展有机衔接。农业发展尤其要确保国家的粮食安全,要把中国人的饭碗牢牢端在自己手中。推进社会治理方面,要实现生态宜居、乡风文明、治理有效,尤其强调加强农村基层的基础性工作,强调自治、法治和德治相结合的治理体系。此外,还要深化农村集体产权制度改革,壮大集体经济。推进农村主体发展方面,要实现农民生活的富裕,尤其强调促进农村一二三产业融合发展,支持和鼓励农民就业创业,拓宽增收渠道,并保障农民财产权益。农地产权制度变革方面,要深化农村土地制度改革,完善承包地“三权分置”制度,保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。推进农业农村发展主导力量上,要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。

(二)法治保障的基本含义

“法治”一词很早就出现在古书中。《晏子春秋·谏上九》:“昔者先君桓公之地狭于今,修法治,广政教,以霸诸侯。”《淮南子·氾论训》:“知法治所由生,则应时而变;不知法治之源,虽循古终乱。”在现代社会,法治就是依据法律的治理。它是指一种治国的方略、社会调控方式,它是以民主自由为基础,并强调依法治国、法律至上,法律具有最高的地位。同时,法治还是指一种法律价值、法律精神,一种社会理想,即指通过这种治国的方式、原则和制度的实现而形成的一种社会状态。法治与人治相对立,人治强调个人权力在法律之上,而法治理念正好与其相反。法治可分为实质意义上的法治和形式意义上的法治,形式意义上的法治强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制,实质意义的法治强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神,二者是统一的。而“保障”的本义为保护(生命、财产、权利等),使不受侵犯和破坏。它与法治构成一个短语,其含义为:法治保障就是用法律治理的方式来保护人的生命、财产、权利等,使其不受侵犯和破坏,来维护社会秩序稳定。

(三)振兴乡村战略与法治保障的关系

十九大报告用了八个“明确”提出了实现中华民族伟大复兴中国梦的重要举措。其中,明确了中国特色社会主义事业总体布局、战略布局,明确全面推进依法治国目标;振兴乡村战略当属战略布局范畴,法治保障则是全面推进依法治国目标的重要内容。振兴乡村战略与法治保障是辩证统一的、相辅相成的。振兴乡村战略是促进法治进步与发展的动力和措施,法治是实现乡村振兴战略的稳定基础;振兴乡村战略是农村发展和解决社会主义新时代主要矛盾的重要抓手,法治环境的营造是确保这一重要战略顺利实施的可靠保障,也是乡村振兴的前提条件。如何处理好振兴乡村战略与法治保障的关系,是我国在社会主义新时代面临的新任务和新课题。正确处理振兴乡村战略与法治保障的关系,要根据客观情况的不断变化而有所侧重,最重要的是要坚持把振兴乡村的发展战略作为党执政兴国的第一要务,树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观,坚持把发展的速度、法治效率统一起来,在社会稳定中推进乡村发展,通过乡村发展促进法治向前迈进。

二、乡村振兴战略的法治保障

(一)突出城乡规划法引领,为实施乡村振兴战略提供规划法治保障

从调研的铜仁市看,该市2016年启动了12个镇村联动村试点,通过一年的实践推动,各试点村仍停留在原有规划上面,有的甚至还未制定出本村“镇村联动”建设规划。加之在以往的规划管理中,由于管理没完全到位,“两违房”、“握手房”、房屋“长高长胖”也较普遍,一定程度上可能会影响下步的乡村振兴战略的实施。部分试点村也未能根据自身的区位优势、产业发展特点、社会经济发展实际,对全村的发展作出一个合理的定位。在玉屏自治县的小江口村调研发现,该村到现在为止还未制定建设规划,产业也还是以传统的种植和养殖业为主,未能建立能带动地方群众共同致富的村级集体经济,还属空壳村范畴。

俗话说:“千里之行,始于足下”。实施乡村振兴战略自然要“规划先行”。要结合实际做好本地乡村建设规划:一是要全面宣传贯彻执行《中华人民共和国城乡规划法》,宣传上做到横到边、纵到底,不留死角,做到家喻户晓;执行中实现凡违反该法的建设一律依法强制拆除,肃清乡村建设障碍,建设美好农家。二是完善乡规划和村庄规划的编制,上述二个规划均应当依据国民经济和社会发展规划,并与土地利用总体规划相衔接。同时应当坚持从农村实际出发,尊重村民意愿,体现地方和农村特色。其规划的内容必须包括:规划区范围,住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求,以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。三是产业和村庄发展要尊重规划方案,按规划要求有序发展,并将规划方案在醒目位置进行公示,在群众中形成发展共识,做到有的放矢。鉴于有的村仍处于“原生态”的传统发展模式,各地要结合规划和本地实际对村级经济发展重新定位,重点培育农村社会组织,建立以土地使用权为股权、以土地数量为股份的的农村经济合作组织,建立土地股权交易中心,方便土地股权流动和转让,做到退股不解散合作社,加快土地流转速度和土地集中程度,大力发展以家庭、村庄为核心的农庄经济和生态农业循环经济,突出山水相依、园林映衬、休闲养生、旅游度假和民俗文化等特点,避免“千村一面”。

(二)完善农村土地承包法,为实施乡村振兴战略提供土地承包经营权法治保障

十九大报告提出,巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。在实践中,要让这一科学决策落地落实,还需要在延长土地承包期限的同时和巩固、完善农村基本经营制度的基础上,深化农村土地制度改革和农村集体产权制度改革,有效保障农民财产权益,不断壮大集体经济,增强农村基层党组织的凝聚力和向心力。我国现行《农村土地承包法》第二十条规定,耕地的承包期为三十年;草地的承包期为三十年至五十年;林地的承包期为三十年至七十年。即就是从第二轮承包期开始计算,耕地的承包期到2030年就要结束,草地的承包期到2030年或2050年到期,林地的承包期限最迟到2070年到期。为更好落实十九大精神,第二轮土地承包期到期后要继续延长30年,当然就要修改与此密切相关的《农村土地承包法》,只有对承包法进行修改和完善,依法确定承包农户的经营权,才能使广大承包农户的土地承包权在法律上得到充分保障。

(三)严格执行食品安全法,为实施乡村振兴战略提供舌尖上的安全法治保障

粮食安全是国家安全的基础。确保国家粮食安全,保障重要农产品有效供给,始终是发展现代农业的首要任务。十九大报告强调,“确保国家粮食安全,把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。因此,解决好全国十三亿人口的吃饭问题,始终是治国安邦的头等大事。且在发展现代农业过程中,要不断增强农业综合生产能力,确保谷物基本自给、口粮绝对安全,确保自己的饭碗主要要装上自己生产的粮食。据资料显示,我国是世界上第一个批准转基因作物商品化的国家,也是世界上种植转基因作物、杂交水稻、玉米面积最大的国家。所以针对转基因农作物的食品安全性,我们也要特别予以关注。要落实好食品安全法治保障,一要严格执行《农业法》。实现种植业以优化品种、提高质量、增加效益为中心之目的。推进种子产业健康发展,发展化肥、农药和农机装备制造等农用工业。促进现代粮食流通和加工产业发展,健全粮食市场体系,加强物流体系、粮食加工体系建设与完善。二要进一步加强粮食综合生产能力建设。加强以农田水利为重点的农业基础设施建设,推广优良品种、改进耕种方式,加强防灾减灾体系建设。由中央和省级财政适时增加小型农田水利设施建设补助专项资金规模,增加粮食生产投入,用好“一事一议”政策,创新投资机制,采取以奖代补等形式,鼓励和支持广泛开展小型农田水利设施建设和管护。完善财政奖补政策,加大土地整治资金投入力度和金融支持力度。三要严格贯彻落实新出台的被称为“史上最严”的《食品安全法》。各级党委和政府要高度重视广大群众的粮食食品安全,推进食品安全法进机关、进农村、进学校、进园区等宣传,让群众入心入脑、家喻户晓;职能部门依法重点治乱绝不手软,将网购食品纳入监管,确保人民群众“舌尖上的安全”,确保百姓吃到健康、放心的粮食。

(四)出台集体经济组织法,为实施乡村振兴战略提供集体经济组织法治保障

从第一土地承包开始,我国农村集体经济组织就逐渐产生并将长期存在。农村集体经济组织与广大农民息息相关,与整个国家经济和社会生活息息相关。在一个依法治国的社会主义国家,对拥有的众多经济法人组织,若长期没有专门法律来调整,定会对建设法治国家带来阻碍。特别是当前又提出实施乡村振兴战略的前提下,发展壮大集体经济是必不可少的重要内容和载体,要发展壮大农村集体经济,就会衍生众多集体经济组织。纵观现行立法,尚未见出台《集体经济组织法》。我国《宪法》等相关法律虽已明确了农村集体经济组织的经营体制和法律地位,赋予了农村集体经济组织独立从事经济活动的权利,但无专门的法律予以细化。因此,制定《农村集体经济组织法》可以说已势在必行,且制定《农村集体经济组织法》有以下功能和作用:一是确认农村集体经济法人地位,取得从事市场活动的市场地位的需要;二是确认农村集体经济组织是农村集体土地所有权的代表,使集体土地所有权免受侵犯,从而从根本上遏制土地纠纷频发,保证农村经济社会稳定发展的需要;三是推动农村社会治理结构改革的需要;四是保障集体经济组织成员经济权益的需要。

(五) 加大村规民约执行力,为实施乡村振兴战略提供村民自治保障

振兴乡村战略,要始终坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。乡村治理是实施乡村振兴战略的保障,是实现农村农业现代化目标、贯彻新发展理念、解放和发展农村生产力的保障。要全面依法推进乡村治理,一要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系;二要通过德治着力预防和减少乡村矛盾;三要运用法治思维和法治方式解决乡村发展稳定中遇到的问题;四要加强乡村自治,引导农民有序参与乡村治理,提升农民自我管理和自我服务的水平。各村民委员会还要倡导全体村民或通过村民代表会议适时修订村规民约并以法律法规为依据、以村规民约为补充积极开展村民自治,完善乡村治理体系,强化乡村治理模式。

村规民约是指农村居民群众根据党的方针政策和国家法律、法规,依照村民集体意愿,结合本村实际并经过民主程序而制定的涉及维护村级公共秩序、社会公共道德、村风民俗、治安管理、精神文明等方面的约束村民行为的一种综合性制度。村规民约作为村民共同认可的“公约”,是村民进行自我管理、自我教育、自我约束的行为规范,是实现村民自治、创新乡村治理的有效载体,也是国家法律法规在最基层的延伸和补充。从在铜仁市调研的情况看,全市各区(县、高新区、开发区)所辖的村普遍制定了村规民约,但随着经济社会的高速发展,过去的做法已不适应基层社会治理的新形势和新要求,主要体现在:村规民约在制订过程中村民参与不够,常常是由民政部门或乡镇政府、村委会干部拟订几条规定,或经村民代表会议简单讨论就予以公布,村民对村规民约的知晓度和认同度不高;村规民约的针对性、操作性不强,有的地方是从网上下载,为一个模板;有的地方未能体现与时俱进,未将社会主义核心价值观和“明礼知耻·崇德向善”内容写进村规民约;个别地方还有村规民约违反国家政策和法律法规,侵害村民合法权益的情况。一个完美的建制,光有内容远远不够,更重要的是靠对这个制度的落实和执行。村规民约也是一样,只有通过民主的手段制定,让群众亲自体验;只有通过加大宣传,让群众清楚明白;只有通过积极引导,让群众亲自参与。乡村治理才会变得有理有序,乡村振兴才会早开花早结果。

(六)用好用活刑事治安制裁,为实施乡村振兴战略提供严厉的法治保障

俗话说,“不依规矩,不成方圆”。任何一项工作的推进和落实都要靠严格的制度和严厉的法律作为后盾和保障。众所周知,在所有法律制裁中,唯有刑罚是所有法律制裁中最严厉的处罚手段。所谓刑罚,就是国家创制的、对犯罪分子适用的特殊制裁方法,是对犯罪分子某种利益的剥夺,并且表现出国家对犯罪分子及其行为的否定评价,并起到改造罪犯、保护社会和警醒世人的作用。乡村振兴战略是一个长期的复杂的系统工程。在振兴乡村过程中,难免会有部分不法分子会产生贪婪之念而从中作梗,甚至会故意损坏国家、集体财产,或故意损害乡村振兴建设成果,也可能有人利用职务之便贪污或非法占有村级财产。若有上述事实发生,就要靠司法部门运用刑法的、治安的手段来维护好发展秩序,筑好最后一道防线,落实好最后的法治保障。凡在实施乡村振兴战略中有违反刑法或治安管理处罚行为的人,绝不姑息养奸,严格执法。禁止任何单位和个人有损害乡村振兴战略的行为出现,禁止任何单位和个人以自己认定的方式处罚犯罪,坚决做到执法必严、违法必究,做到惩治并威慑犯罪,依法保护人民重要生活利益和人身财产安全,维护好社会秩序稳定,为实现乡村振兴战略目标提供强有力的刑法和治安法治保障。

三、坚持振兴与法治两手抓,破除农村建设发展短板

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。但我们还必须认识到,我国社会主要矛盾的变化,没有改变我们对我国社会主义所处历史阶段的判断,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。党的十九大在这个关键时刻提出了振兴乡村战略,我们应充分认识其提出的意义,应充分认识振兴乡村战略与法治保障之间是统一的和相辅相成的关系,切不可仅仅抓乡村建设而忽略法治,也不可只重法治而不顾乡村振兴,而要坚持两手抓,两手都要硬的方略。

(一)目前振兴乡村与法治保障的缺失

从铜仁市调研得知,当前,乡村治理主要存在以下问题:一是农村空心化问题。无论是城镇化建设,还是美丽乡村建设,关键都要靠人来推进。但随着我国城镇化的不断提速,农村空心化问题日益突出。现留守在农村居住和生活的基本是妇女、儿童和老人,据统计,铜仁市现在外出务工人口约为30万人左右,占农业人口376.16万的7.9%。留守的人员显然无法承担起振兴乡村的重任。二是农村基础设施和公共事业发展滞后。虽然现在多数农村地区的基本生活条件已不成问题,但是保障这些基本生活条件的水、电等设备设施存在老化的问题,道路交通、垃圾处理、通讯网络和村容村貌等基础设施还存在质量不高和数量不足的问题。农村的公共服务供给也不足,成为制约振兴乡村战略的重要障碍。三是村民自治和创新不够。自20世纪80年代初期村民自治制度在我国推行以来,一定程度上实现了村民自我教育、自我管理和自我服务,推动了我国农村社会的发展和基层民主建设。然而,在新型城镇化政策的驱动下,多数农民从农村涌向城镇,使得农村社会的治理根基发生了变化。这就要求不断创新村民自治的形式和内容,以推动乡村善治。四是乡村治理主体的参与度需要提高。乡村治理的主体主要分为人和组织两大类。从人这个角度看,表面上认为农民的整体教育程度提高了,参与的能力和水平增强了。实践中,村民正在逐渐失去政治参与和乡村治理的积极性。在法治方面,也存在公民法律素质不高、立法有待完善、执法仍需规范等问题。

(二)破解振兴乡村战略法治保障短板路径

破解振兴乡村短板,首先要摸清各地村情况,因地制宜,各行其道。总体上讲,应该从以下几点着手:第一、“引凤还巢”,确保农村外流精英归位。各地可结合实际,按照“创业推动发展、创业带动就业、创业加快致富”的思路,引导和扶持返乡创业就业思路。出台相关政策措施,实施政策优惠扶持创业、项目服务引导创业、财政信贷支持创业等良好措施,形成“创业有项目、就业有岗位、致富有路子、发展有保障”的良好格局。让更多的农民工自愿返乡创业,改变当前老、妇、少的不良现状。第二、加大财政投入,强化乡村基础设施和服务设施建设力度。提升“农村饮水安全工程”;加快农村公路建设,全力实施“组组通”公路,提高路网建设和管理水;实施好供给侧改革和“五化一改”工程,实现农村基础设施建设快速发展。第三、坚持党的领导、发扬民主、依法协商、因地制宜的原则,以健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制为目标,进一步健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、社区服务站和社会组织多元参与的“一核多元”社区治理体系,推动公共资源共有、多元组织共商、多元主体共建、多元平台共治、多元服务共享“五共”型社区建设,促进基层民主健康发展,不断提高社区居民生活质量和幸福指数。

在法治保障方面。要真正实现振兴乡村战略中的法治保障,就必须采取有效对策, 通过完善立法,严格执法,大力普法,建立起良好的法治环境,推进基层法治建设。一是结合振兴乡村战略实际,完善农村土地承包法、出台农村集体经济组织法等能有效保障振兴乡村战略的法律法规。二是按照社会主义法治的基本要求切实做到有法必依、执法必严、违法必究,严格执行《食品安全法》《刑法》《治安管理处罚法》等法律法规,严格依法规范基层政府的行政执法行为,维护国家法治统一和宪法法律权威,以法律的有效实施和群众合法诉求的有效解决为基准,不让一个坏人逃出法律的追究,不让一个好人受到不该受到的处罚。三是要抓好抓实法制宣传教育,深化社会主义核心价值观建设。要将法治文化建设纳入现代公共文化服务体系,因地制宜建设法治文化阵地,完善基层法治文化公共设施,发挥法治文化培育和传播社会主义核心价值观的积极作用。充分利用大众传媒、固定阵地、群众喜闻乐见的法治文化活动,发挥典型引路、以点带面作用,加强法治文化传播。四是努力营造良好法治环境。一个地区要发展经济、改善民生、加强民主文明建设提升地区竞争力需要和谐安定的社会环境,这些都得要靠良好的法治环境去保障。在推进法治化的过程中,要营造立法权法治化,执政权法治化,司法权法治化和全社会法治理念的建设。进一步正确处理好经济发展与法治建设、政绩指标与群众权益、上级指示与法治原则、权力行使与法纪约束的关系等问题,为基层法治建设提供良好的社会环境。

总之,党的十九大提出实施乡村振兴战略,不仅是推动农业农村发展繁荣的重大决策,而且是推动新型城镇化大发展的重要内容,还与深入推进市场经济持续健康发展和建设富强民主文明和谐美丽中国有重要关联。我们要在中央的统一领导下,从全局和长远的高度,把推进实施乡村振兴战略作为重要目标、重要任务和重要抓手,从深度上和宽度上全力谋划实施乡村振兴战略部署。运用法治思维和法律武器作振兴乡村战略的武器和坚强后盾,营造和谐稳定的社会环境。为全面提升物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明,开启全面建设社会主义现代化国家新征程而不懈奋斗。

                             2017年11月20日

注:作者简介

杨正军,男,1974年11月17日生,侗族,贵州省石阡县人,铜仁市民政局基政科科长,大学本科文化(法律专业)。电话: 13595692789。

参考文献:

     [1] 十九大报告,电脑版.2017.11.26.

     [2] 李慧.乡村振兴战略,农村发展新篮图[J]. 光明日报.2017.11.14.

     [3] 卢云.法学概论[M].北京:中国政法大学出版社,2012

     [4] 黄松有主编.中华人民共和国物权法修改条文理解与适用[Z].北京:人民法院出版社,2007.

     [5] 叶敬忠.乡村振兴战略应关注几个关键内容[J].农民日报.2017.11.20

     [6]张勇.当前基层法治建设存在的问题与对策[J].网上访问.2016-06-24


    
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